Du er her:

  • Forsiden
  • Høringsuttalelse - Avinors lufthavnavgifter 2015

Høringsuttalelse - Avinors lufthavnavgifter 2015

NHO Luftfart har gitt høringskommentar til forslag til Avinors lufthavnavgifter 2015. Etter vår vurdering er det rom for å senke avgiftene for 2015. NHO Luftfart mener at de kommersielle inntektene og passasjerprognosen er satt for lavt av Avinor, og med en naturlig justering kun av disse komponentene vil Avinor overoppfylle selskapets avkastningsmål. NHO Luftfarts anmodning er derfor at Avinor tilpasser avgiftsnivået på et vesentlig lavere nivå enn det som er skissert i høringsforslaget.  Vårt forslag til endrede lufthavnavgifter for 2015 er en samlet reduksjon for start- og passasjeravgiften på 6 %.

Høring – forslag til lufthavnavgifter 2015

 

 

 

 

Innledning

Det vises til Konsultasjonsunderlag lufthavnavgifter 2015 sendt pr mail 2. juli 2014 (K), samt høringsmøter med diverse foiler og møtereferat utsendt i etterkant. NHO Luftfart ønsker å komme med synspunkter på forslaget fra Avinor, og vi ber om at disse tas til følge når det endelige forslaget fra Avinor skal oversendes til Samferdselsdepartementet.

 

Prosedyre

Avinor gir uttrykk for at man i år skal følge en prosedyre som om at direktiv 2009/12/EF av 11. mars 2009 om lufthavnsavgifter er trådt i kraft i Norge. Dette stiller noen nye krav til dokumentasjon og prosedyrer. Helt sentralt er at Avinor skal dokumentere behovet for endringer i lufthavnavgiftene, dvs at endringer i kostnader mv. for selskapet skal legges frem og dokumenteres. Så langt i prosessen er det ikke fremlagt tilfredsstillende opplysninger som viser faktisk utvikling i kostnader, selv om vi har fått noe utfyllende opplysninger i sluttfasen av dialogen med Avinor. Det foreligger således ikke tilstrekkelig dokumentasjon som rettferdiggjør økte avgifter for 2015. Uten å få en korrekt og detaljert base for de ulike kostnadsarter som lå til grunn for avgiftene i 2014, faktiske kostnader hittil i 2014 og tilsvarende oppstilling for inntektene, kan ikke høringsinstansene foreta en tilfredsstillende vurdering av avgiftsforslaget og grunnlaget for dette. Vi har derfor i dag ikke god nok dokumentasjon for hvorfor Avinor foreslår å øke avgiftene. Samtidig er høringsinstansene muntlig blitt opplyst at det er lagt til grunn en annen/ny beregningsmetodikk for kapitalkostnader for lufthavntjenester, uten at vi får vite hvilken faktisk endring i forhold til 2014 dette vil utgjøre. Begrunnelsen for endringen sies å være at "man skal følge det nye EU direktivet". Dette kommer i et merkelig lys når selskapet samtidig ikke følger kravene til dokumentasjon mv. som følger av de nye kommende reglene, og vi er undrende til en slik "slalåmkjøring" i regelverket.  NHO Luftfart kan ikke se at det er noe som tilsier at Avinor nå skal beregne kapitalkostnader på en annen måte enn tidligere. Vi har likevel valgt å kommentere en del forhold nedenfor, og etter vår vurdering er det snarere grunnlag for å senke lufthavnavgiftene enn å øke de, og likevel vil selskapet kunne opprettholde en tilfredsstillende avkastning for virksomheten.

 

Generelle betraktninger om forutsetningene

Avinor opplyser i konsultasjonsunderlaget (K) at flytrafikken i 2015 er forutsatt å øke med 3,25 % (anslaget er nedjustert til 2,27 % i senere presentasjoner pga oppjusterte anslag for 2014), og kommersielle inntekter med ca 10 %. Samlet blir dette en inntektsøkning på ca 570 millioner kr. Helt uavhengig av ev satsendringer på lufthavnavgiftene tilsier dette at inntektene til Avinor med disse forutsetningene vil øke i størrelsesorden 7 – 8 %. Samtidig opplyser selskapet at forventet kostnadsvekst er på 3,2 %, noe som utgjør ca 145 million kr. Selv uten endringer i satsene for lufthavnavgiftene betyr dette enkle resonnement at selskapet legger opp til å hente ut et vesentlig høyere økonomisk overskudd enn tidligere. Med forslaget om å øke avgiftene kommer dette i et ytterligere merkelig lys. Vi kan ikke forstå dette på en annen måte enn at Avinor, blant annet pga ny utbyttepolitikk fra eier, ønsker å utnytte monopolsituasjon til å bygge opp og styrke sin finansielle situasjon. NHO Luftfart reagerer sterkt på at Avinor på denne måten legger en ytterligere belastning på en svært konkurranseutsatt og økonomisk svak norsk luftfartsnæring, jf de økonomiske utfordringer norske flyselskaper står ovenfor som Avinor burde være vel kjent med. Etter vårt syn taler de trafikk- og inntektsforventningene som er skissert foran i seg selv for at det ikke er grunnlag for økning av lufthavnavgiftene. Snarere tilsier dette en reduksjon i avgiftene. Vi ønsker å utdype dette nedenfor.

 

Trafikkforutsetninger

NHO Luftfart mener at Avinor systematisk har lagt til grunn forsiktige anslag for forventet trafikk- og inntektsvekst fremover. Når den framtidige trafikk- og inntektsveksten for 2015 skal vurderes må man ta utgangspunkt i situasjonen i flybransjen slik den ser ut på kort og mellomlang sikt. 2014 er preget av en vesentlig overkapasitet, og tilbudet av flyseter har i skandinavisk sammenheng økt med omlag 8 prosent, noe som er nesten dobbelt så høyt som økt etterspørsel. Dette skyldes både at etablerte selskaper har økt sitt tilbud, men også at andre europeiske selskaper har flyttet kapasitet nordover i Europa.

 

Overkapasiteten betyr et prispress som slår spesielt ut for de skandinaviske selskapene, og prisene går ned. Samtidig er det, selv med mindre kapasitetstilpasninger for neste år, fremdeles en vesentlig kapasitet som skal fylles opp, og som gir grunnlag for ytterligere vekst.

 

Vi kan ikke se at Avinor i tilstrekkelig grad tar hensyn til denne markedssituasjonen, og vi ber om at forutsetningene for trafikkforventningene endres slik at det ikke er flyselskapene som gjennom avgiftene må betale for denne risikoen. Vi synes det er påfallende at Avinor i tillegg til å beregne seg en svært høy kapitalavkastning også legger trafikk- og inntektsrisikoen på flyselskapene. Vi ønsker å kommentere dette nærmere.

 

 

 

Trafikk 2014

Avinor legger i Konsultasjonsdokumentet (K) til grunn en passasjervekst i flytrafikken for 2014 på 2,8 %, til tross for at faktisk vekst hittil pr august er 3,5 % (senere i samtalene med Avinor er anslagene marginalt oppjustert basert på faktisk trafikk i juli og august). For innland er prognosen for hele året 1,8 % mot faktisk hittil 2,6 % og for utland 4,4 % mot faktisk 5,1 %. Dette er urealistisk lave anslag fra Avinor sin side. Eksempelvis forutsetter Avinor at kabinfaktoren for siste del av 2014 går ned med 3,5 % - enheter, noe det ikke er grunnlag for. En enkel skisse kan illustrere hvor feil disse anslagene er. For de 4 siste årene utgjør trafikken for de 7 første månedene i snitt hhv 56,5 % og 58 % for innland og utland. Dersom tilsvarende fordeling av trafikken foretas for 2014 vil veksten på innland bli 4,6 % og utland 6,8 %. Dette viser hvor "trafikksterk" de siste 5 månedene normalt er, dvs at man i en normalsituasjon vil dra trafikkveksten opp i forhold til nivået pr. juli/august. Dersom vi skal legge det mest konservative anslaget til grunn, dvs den laveste andelen for de 4 siste årene for de siste siste 5 månedene får vi følgende: Innlandstrafikken for 2014 vil øke med 2,6 % og utenlands trafikken med 5,3 %, dvs likevel høyt over forutsetningen for Avinor. Samlet for innland og utland blir prognosen for 2014 hhv 5,5 % (basert på snitt nivå for de 4 siste årene) og 3,7 % (laveste nivå).

 

Flyselskapene opplyser at de forventer en trafikkvekst for 2014 noe over laveste nivå skissert ovenfor.  Dette viser at Avinor i sine anslag har underestimert veksten for 2014, og selv med noe oppjusterte anslag i mail av 17. september vil likevel differansen kunne utgjøre et trafikkvolum på over 300.000 passasjerer. I rapport fra Vista analyse fra 2010 om Avinor (tidligere oversendt og presentert for Avinor) er det beregnet en marginalinntekt pr. pax for Avinor på mellom 70 og 110 kr i 2008. Dersom vi forutsetter et snitt på kr 90 og prisjusterer forsiktig med 10 %, kan vi legge en marginalinntekt på kr 100 til grunn. Med de forsiktige prognoseendringene for 2014 som vi har skissert vil dette som enkel illustrasjon gi en netto merinntekt for Avinor på ca 30 millioner kr. NHO Luftfart mener derfor bestemt at prognosene for 2014 må oppjusteres betydelig, og ikke bare oppdateres med faktiske tall for sommeren 2014, som nettopp illustrerer at trafikkveksten fortsatt holder seg stabilt høyt.

 

Trafikk 2015

Veksten for 2015 må ta utgangspunkt i realistiske anslag for 2014. Vi har forståelse for at anslaget på vekst i innlandstrafikken ikke forventes å forsterke seg for 2015, men kan ikke se at den bør ligge signifikant lavere enn for 2014. Vi kan heller ikke se at høyere faktisk vekst i høst enn det Avinor tidligere forventet skal tilsi at vekstanslaget for 2015 skal justeres ned. Tvert i mot så viser dette at vekstnivået holder seg, jf vårt resonnement ovenfor om kapasitetssituasjonen i skandinavisk luftfart. Vårt anslag for innenlandstrafikken for 2014 ligger på ca 2,6 % og begrunnes blant annet med trafikkprogram planlagt så langt, og forventet vekst i norsk økonomi. Dette nivået bør også legges til grunn for 2015, og vi mener at Avinors siste nedjusterte forslag på 0,8 % vekst er urealistisk lavt. Tilsvarende forventer vi at utenlands trafikken minst vil holde seg på vekstnivået pt, dvs godt i overkant av 5 %, og godt over Avinors anslag på 4,5 %. Det er jevn vekst i internasjonal økonomi, fortsatt økt kjøpekraft i Norge som stimulerer fritidstrafikken, og betydelig tilbudsstimulering gjennom flere nye flyruter. Likeså vil ordningen med forenklet transfer tre i kraft i 2015 og bidra til vekst. NHO Luftfart mener at Avinor må foreta en fornyet vurdering av vekstanslagene for 2015, og at dette må skje i nær dialog med de viktigste kundene. Prognoser fra TØI kan vanskelig brukes for et så kortsiktig tidsperspektiv som vi her snakker om.

 

Kommersielle inntekter

De kommersielle inntektenes utvikling har stor betydning for avgiftsnivået. I dag er inntektene nesten 5 milliarder kr, og gir svært høy marginal gevinst (73 %), noe som tilsier en subsidiering iht "single till" prinsippet på nesten 60 % av lufthavnenes årlige kostnader. Kommersielle inntektsøkninger, og netto effekten av disse, får således en kraftig effekt på neste åres avgiftsnivå.. Alt annet likt får en 10 % inntektsøkning en reduserende effekt på avgiftene på ca 6 %. Det er derfor svært viktig at prognosen for disse inntektene er rimelig, og gjenspeiler satsingene på området.  Etter vår vurdering synes Avinors prognose for kommersielle inntekter svært lavt anslått. Veksten for 2014 er etter det opplyste så lav at det forutsettes negativ vekst de siste månedene av 2014. Dette er urealistisk, og må selvfølgelig også ses i sammenheng med selskapets svært lave trafikkprognoser for siste del av 2014. Samtidig er anslaget for 2015 på 10 %. Faktisk vekst i snitt for de kommersielle inntektene de siste 10 år har vært 11,7 % (hentet fra årsmeldinger Avinor). For 2015 får man effekt av:

 

- Økt tax free kvote

- Helårseffekt av ny ankomst duty free OSL og BGO

- Ny ankomst duty free SVG

- Utvidede arealer duty free TRD

- Prosjekt SVG med økte arealer for servering/butikk

 

Likevel vil veksten etter Avinors mening gå ned i forhold til snitt de siste 10 årene. Anslaget for 2015 utgjør også en nedgang i forhold til de siste årene, og dette fremstår dessverre som en bevisst nedskalering av forventningene som har til hensikt å gi grunnlag for å øke lufthavnavgiftene. Anslagene må etter vår vurdering oppjusteres vesentlig for å bli troverdige, og bør i hvert fall ligge på en vekst på 12 % i forhold til 2014, dvs omtrent på nivå med snitt vekst de siste årene.

 

Kommersielle inntekter som Avinor holder utenom beregningene

Avinor opplyser i noen foiler etter 2. konsultasjonsmøte at noen kommersielle inntekter ikke er medtatt i beregningen av behovet for avgifter fra lufthavndriften. Dette gjelder "FS AS, OSLE, FEAS, VEAS, SEAS og HEAS". Det er vanskelig for oss å vite hva som konkret ligger i dette, men vi forstår at blant annet eiendomsutvikling på lufthavnsområdet er holdt utenom. For bransjen er det helt nytt at noen kommersielle inntekter holdes utenom single till prinsippet. Vi er ikke kjent med at bransjen er konsultert om dette, og vi er heller ikke fått informasjon fra Samferdselsdepartementet som takstmyndighet om noen endring av praksis på dette området. Vi stiller oss derfor uforstående til at Avinor holder de kommersielle inntektene på disse områdene utenfor beregningen av lufthavnavgiftene. Avinors kommersielle virksomhet skal ligge innenfor selskapets kjernevirksomhet, og bidra til å holde kostnadene ved luftfartsvirksomheten i Norge så lav som mulig. Vi er derfor overrasket over at Avinor utvikler en kommersiell virksomhet "på si" og uavhengig av den øvrige lufthavnvirksomheten. NHO Luftfart mener at merinntektene fra denne virksomheten skal inngå i beregningsgrunnlaget for lufthavnavgiftene.

 

Vi anmoder derfor om en gjennomgang av dette, og ønsker en prinsipiell avklaring på hvordan dette skal håndteres i Norge.

 

Kapitalkostnader

NHO Luftfart har innledningsvis kommentert at Avinor tydeligvis legger andre beregningsforutsetninger til grunn for kapitalkostnadene for 2015 enn for 2014. Vi har vondt for å forstå grunnlaget for dette. I tidligere dialog med Avinor om avgiftene har vi aldri fått opplyst at selskapet ikke legger de riktige drifts- og kapitalkostnader til grunn for avgiftsberegningen. Det er intet som tilsier at selskapet nå skal prise sin kapital på en annen måte enn tidligere. Tvert i mot viser de siste års regnskaper for Avinor at selskapet har hentet ut overskudd på 900-1000 millioner kr, noe som gir svært god avkastning på investert kapital. Resultatet for 2014 (ref resultater for Q2) ser ut til å gi en avkastning og et overskudd i overkant av tidligere år og vi har derfor problemer med å se at beregningsgrunnlaget for avgiftene for 2014 har lagt for lavt, og at dette kan brukes som en argumentasjon for å øke avgiftene for 2015. For øvrig blir det i Meld. St.38 (2012-2013) Verksemda til Avinor vist til at avkastningen på investert kapital forventes å gå ned i de kommende årene, og at selskapet på kort og mellomland sikt ikke vil nå avkastningsnivået, noe som etter vår vurdering underbygger at selskapet ikke kan legge opp til å hente ut ytterligere kapitalkostnader i avgiftsberegningen for 2015.  Ellers vil vi påpeke at selskapet har generelt forholdsvis liten markedsrisiko og mange lufthavner drives av rent distriktspolitiske årsaker, noe som gjør at faktiske oppnådde overskudd kan anses som høye og tilstrekkelige sett hen til flyselskapenes markedssituasjon.

 

Harmonisering av passasjeravgiften

Når det gjelder forslaget til harmonisering av innland og utenlands passasjeravgift for 2015 forstår vi det slik at det er Samferdselsdepartementet som har instruert Avinor i å foreslå dette. NHO Luftfart har, som for 2014, en del bemerkninger til dette. Samferdselsdepartementet har tidligere vist til at det er meddelt til ESA at innlands- og utlandsavgiften skal harmoniseres i 2015. Vi har vondt for å se at dette er nødvendig.

 

Slik vi oppfatter det har Samferdselsdepartementet selv argumentert sterkt for at det er grunnlag for å holde passasjeravgiften høyere på utland enn på innland, noe NHO Luftfart er helt enig i. TØI har i rapport 1100/2010 dokumentert at kostnadsgrunnlaget for passasjeravgiftene for hhv innland og utland er forskjellige. I tillegg er det i våre øyne åpenbart at servicenivå/tjenester på flere områder er ulike, i tillegg til at alle utenlandsreisende må underlegges tollkontroll. Selv om det siste teknisk sett er knyttet til ankomst (altså ikke ved avreise slik som passasjeravgiften) utgjør det likevel en naturlig kostnad knyttet til alle reiser utenlands. I tillegg vil det bemerkes at passasjeravgiften på innland blir pålagt merverdiavgift, noe som gjør at den faktiske avgiftsbelastningen blir høyere på innland enn på utland. Vi kommer da i den situasjon at alle privatreisende må dekke en høyere avgift for å reise med fly innenlands enn utenlands, og vi kan ikke se at dette utgjør en reell harmonisering av ordningen.

 

Vi ønsker å påpeke at ESA's holdning i denne saken kun berører flyruter innenfor EØS. Vi mener derfor at dagens differensiering av satser kan videreføres for flyruter utenfor EØS, og ber om at dette vurderes.

 

I brev av 23.10.2013 fra Samferdselsdepartementet til ESA forstår vi det slik at Norge ikke har akseptert de argumenter og innsigelser ESA har til gjeldende prisdifferensiering. Det sies blant annet at "The Norwegian Government is able to support some of the arguments, others we find inconclusive or hard to concede to".  Videre sier departementet at etter å ha meddelt at man vil fjerne avgiftsforskjellene at "This step should not be interpreted as an acceptance of any particular arguments in the letter from the Authority". NHO Luftfart er derfor undrende til at departementet likevel vil fullt ut avvikle dagens system. Dette kommer også i et merkelig lys når flere andre EU/EØS land opererer med samme type differensiering av avgiftene mellom innland og utland. Dersom dette forslaget blir stående betyr det at norske selskaper blir pålagt en relativt større andel av avgiftsbelastningen, og for 2015 vil anslagsvis 15 - 20 millioner kroner av avgifts byrden overføres fra utenlandske selskaper til norske flyselskaper. Vi finner det besynderlig at departementet ønsker å legge en større del av avgiftsbelastningen på norske flyselskaper og det innenlandske flyrutesystemet – uten at det finnes noen god grunn for dette.

 

Behov for lavere lufthavnavgifter

Etter vår vurdering er det rom for å senke avgiftene for 2015. NHO Luftfart mener at de kommersielle inntektene og passasjerprognosen er satt for lavt, og med en naturlig justering kun av disse komponentene vil Avinor overoppfylle selskapets avkastningsmål. Selskapet opplyser i notat etter 2. konsultasjonsmøte at inntektsbehovet for start- og passasjeravgiften for 2015 blir forbedret med 334 millioner kroner i forhold til 2014 (også hensyntatt forhøyet beregning av kapitalkostnadene). I tillegg kommer inntektseffekten av økt sats og volum med 98 millioner kr, til sammen 432 millioner kr som ikke kommer brukerne til gode. Tvert i mot – brukerne skal betale mer i 2015 enn i 2014. Dersom man legger til grunn at de kommersielle inntektene øker med ca. 1 % over tidligere år (netto inntektseffekt på ca75 millioner kr), og en marginal tilpasning av trafikkveksten for 2015 (sum justering for prognose 2014 og vekst 2015) som slår ut med omtrent tilsvarende nivå, og holder alt annet i samsvar med Avinors forutsetninger, minsker inntektsbehovet for 2015 med nesten 500 millioner kroner i forhold til 2014. Dersom avgiftene reduseres med ca 6 %, vil likevel resultatforbedringen for Avinor fra 2014 til 2015 ligge i størrelsesordenen 325 – 350 millioner kroner, som vil gi en signifikant resultatforbedring i forhold til 2014, som etter prognosene så langt ser ut til å ligge høyere enn for 2013. Dette illustrerer etter vår oppfatning det urimelige i Avinors forslag om å øke lufthavnavgiftene for 2015.

 

NHO Luftfart vil derfor sterkt anmode Avinor om å gjennomgå det tilsendte forslaget til avgifter for 2015 på nytt, og tilpasse avgiftsnivået på et vesentlig lavere nivå enn det som er skissert.  I tillegg vil vi bemerke at det med tanke på den konkurranse- og markedssituasjonen norske flyselskaper står i for tiden synes lite passende at Avinor skal hente ut ytterligere monopolprofitt, men at selskapet snarere bør bidra med lavere avgifter for å stimulere til ytterligere vekst. Vårt forslag til endrede lufthavnavgifter for 2015 er en samlet reduksjon for start- og passasjeravgiften på 6 %.

 

Avslutning

Vi imøteser selskapets oppfølging av våre innspill. Mye av tallmaterialet har kommet oss svært sent til kjenne, og på denne bakgrunn kan det være behov for en ytterligere gjennomgang av forutsetninger og vurderinger. Vi ber om at det tas kontakt ved eventuelle behov for ytterligere informasjon.

 

 

 

 

Med hilsen

NHO Luftfart

 

 

 

Torbjørn Lothe

Administrerende direktør

 

 

 

 

 

 

Kopi: Samferdselsdepartementet

 

Copyright NHO Luftfart - Postadresse: Postboks 5474 Majorstuen, 0305 Oslo.
Telefon: 23 08 85 70 |  E-post: nholuftfart@nho.no

NHO