Du er her:

  • Forsiden
  • Avinors plan for virksomheten 2016-2018 – oppfølging eiermeling

Avinors plan for virksomheten 2016-2018 – oppfølging eiermeling

NHO Luftfart er kjent med at Avinor har utarbeidet og oversendt til Samferdselsdepartementet (SD) en Plan for virksomheten 2016-2018 (§10-plan). En slik plan blir utarbeidet av Avinor hvert år, og minst hvert fjerde år danner denne et grunnlag for departementets stortingsmelding om selskapet (eiermelding). NHO Luftfart har i forbindelse med dette kommet med noen innspill til departementet i det videre arbeidet med en slik eiermelding.

 

  1. Innledning

NHO Luftfart er kjent med at Avinor har utarbeidet og oversendt til Samferdselsdepartementet (SD) en Plan for virksomheten 2016-2018 (§10-plan). En slik plan blir utarbeidet av Avinor hvert år, og minst hvert fjerde år danner denne et grunnlag for departementets stortingsmelding om selskapet (eiermelding). Vi forstår det slik at departementet tar sikte på å fremme en eiermelding for Stortinget tidlig i 2017. NHO Luftfart ønsker således å komme med noen innspill til departementet i det videre arbeidet med en slik eiermelding

 

  1. Samferdselsdepartementets roller

NHO Luftfart ønsker innledningsvis å påpeke at Samferdselsdepartementet utøver en rekke ulike roller i oppfølgingen av Avinor. SD er eier, luftfartsmyndighet (setter sikkerhetsnormer og fører tilsyn med disse), og er i tillegg økonomisk regulator gjennom fastsetting av det såkalte rammevedtaket for lufthavnavgiftene. Det kan være krevende å håndtere disse rollene samtidig og det reiser uvilkårlig spørsmålet om oppfølgingen av selskapet skjer på en tilstrekkelig uhildet og samfunnstjenlig måte. NHO Luftfart er sterkt i tvil om så er tilfelle, og mener at erfaringene med den økonomiske reguleringen av selskapet tilsier at dette bør tas opp til diskusjon. NHO Luftfart mener at den økonomiske reguleringen av Avinor må gi nødvendige incentiver for en effektiv og rasjonell ressursbruk, og dagens såkalte "rate of return-modell" synes ikke å bidra til dette. Etter vår vurdering bør dagens modell erstattes med en metode hvor Avinor stilles ovenfor reelle produktivitetskrav. En mer og mer vanlig ordning er at avgiftene fastsettes etter KPI-X, hvor x'en er en produktivitetsfaktor som ev også kan ses i sammenheng med forventet trafikkutvikling og investeringssituasjon.

NHO Luftfart ønsker en egen nærmere dialog med departementet om den økonomiske reguleringen, og eventuelle andre og mer hensiktsmessige modeller.

 

  1. Styring og økonomisk utvikling av Avinor

Avinor redegjør innledningsvis i sin § 10 plan for selskapets trafikk- og inntektsutvikling, og den samlede økonomiske utvikling i selskapet. Det er redegjort for konsernets resultatutvikling for perioden 2012-2015 med oppstilling av en rekke nøkkeltall.

 

NHO Luftfart har ved en rekke anledninger tatt opp at Avinor har svake incentiver for effektivisering av egen virksomhet, og at dagens eierstyring av selskapet er utilstrekkelig. Samferdselsdepartementets styring av Avinor er basert på prinsipper (avkastningsmål, krav til egenkapitalandel og utbytte) som er vel egnet for bedrifter hvor ledelse og styre delegeres rett til å ta beslutninger innenfor de begrensninger styringsprinsippene fastsetter – og hvor bedriften opererer i markeder med fungerende konkurranse mellom ulike aktører. 

 

Muligheten til utnyttelse av monopolmakt og det sterke innslaget av kryss-subsidiering reduserer eller opphever virkningen av disse styringsprinsippene for Avinor.  

Det kan være mulig å få en konsernledelse til å styre etter summen av disse incentivene, men utfordringene vil øke nedover i organisasjonen etter hvert som sammenhengen mellom egne beslutninger og bedriftens mål blir mindre. Vi ønsker derfor å peke på behovet for en prinsipiell drøfting og gjennomgang av dette. Den økonomiske utviklingen av Avinor over tid (fra etableringen i 2003) viser en foruroligende vekst i kostnadsnivået, og det er grunn til å anta at en raskt økende inntektsside etter etableringen av Avinor som selskap har bidratt til å kamuflere kostnadsveksten i Avinor. Dette er også konklusjonen i et notat utarbeidet for NHO Luftfart av Analyse & Strategi fra 2014, som tidligere skal være formidlet til departementet.

 

Det vises i Avinors plan til konsernets moderniseringsprogram. NHO Luftfart er tilfreds med at selskapet etablerer slike program, som kan bidra til fornying og effektivisering. Det er imidlertid vanskelig å forholde seg til hva som blir den reelle effekten av slike program så lenge de er relatert til en planlagt (teoretisk) finansiell virksomhetsplan. Hva som reelt oppnås i dette programmet er derfor uklart, og vi registrerer eksempelvis at selskapet selv legger til grunn en vekst i kostnadsgrunnlaget for lufthavnavgiftene fra 2016-2017 på hele 7,6 %, selv når effekten av moderniseringsprogrammet er tatt hensyn til.

 

NHO Luftfart har merket seg at Avinor gir uttrykk for at selskapet skal ha "konkurransedyktige betingelser overfor flyselskapene og brukerne av norsk luftrom". Det vises blant annet til at netto driftsinntekter forventes å øke med i snitt 6 prosent per år, og at det arbeides med en ytterligere effektivisering på kostnadssiden. NHO Luftfart mener at departementet som eier på en tydeligere måte må stille krav til utviklingen av lufthavnavgiftene, og at en slik økonomisk vekst tilsier lavere lufthavnavgifter til brukerne.

 

NHO Luftfart mener således at det er god grunn til at Samferdselsdepartementet nøye vurderer og drøfter behovet for en mer stringent eierstyring som gir tilstrekkelige incentiver for en effektiv og rasjonell virksomhet i konsernet, og sikrer en gunstig avgifts utvikling for brukerne.

 

  1. Effektivisering av selskapets virksomhet

 

NHO Luftfart har tidligere skissert for departementet en modell/skisse for hvordan en mer stringent eierstyring av selskapet kan utformes, jf også tidligere oversendt utredning fra konsulentselskapet Vista Analyse AS. Kort oppsummert kan en slik styringsmodell utvikles rundt følgende elementer:

  1. Inntektsrammer for lufthavnenes avgiftsinntekter fastsettes for lengre tidsperioder.Inntektsrammene bestemmes av generell kostnadsutvikling i sam­funnet, krav til økt effektivitet ved lufthavnene og av utvikling i flytrafikken.

  2. Enkeltlufthavner / grupper av lufthavner defineres som selvstendige resultatenheter, hvor eier (staten) fast­setter individuelle styringsmål (mål for avkast­ning, egenkapitalandel og utbytte).

  3. Utformingen av kryssubsidieringen mellom luft­havn­ene endres slik at, jf figur nedenfor:

    1. en del overføres via eier ved at det stilles strenge lønnsomhetskrav og tas ut høyt utbytte fra de største lufthavnene, disse midlene anvendes deretter til offentlig kjøp av tjenester (lufthavndrift) fra de minste lufthavnene.

    2. en del overføres direkte mellom lufthavner, men knyttet utvikling av trafikk mellom lufthavnene og utformet slik at begge lufthavner har incitament til å øke trafikken

       

       

       

       

       

      En slik styringsmodell vil på sikt gi lavere lufthavnavgifter som igjen vil gi lavere billettpriser og flere avganger og dermed bedre lønnsomhet for flyselskapene og et bedre rutetilbud for trafikantene.

       

      Etter NHO Luftfarts mening vil en slik omlegging i styring- og oppfølging av Avinor i seg selv bidra til tiltak som fremmer en effektiv og rasjonell utvikling av selskapet i et langsiktig perspektiv. Departementet kan også i eiermeldingen til Stortinget skissere andre type tiltak som mer direkte vil fremme en sunn utvikling av selskapet, og vi ønsker nedenfor å utdype noen områder som vi mener det er helt nødvendig med større fokus og gjennomføringskraft på.

       

  4. Konkurranseutsetting og endret organisering av flysikringsvirksomheten. Avinor, og tidligere Luftfartsverket, har i lange tider hatt monopol innen flysikringsområdet – uten at virksomheten har vært underlagt en økonomisk regulering. Først gjennom det europeisk SES-regelverk har det blitt stilt krav til blant annet kostnads- og prisutvikling innenfor underveis tjenesten. Innenfor tårn- og innflygingskontroll er det nå åpnet opp for at større lufthavner enten reguleres eller konkurranseutsettes. NHO Luftfart støtter denne utviklingen, som krever en aktiv oppfølging fra norske myndigheter.

     

    Erfaringene med de såkalte Ytelsesplanene viser at potensialet for besparelser og lavere enhetspriser er betydelig. NHO Luftfart mener at gjeldende planer i for stor grad ivaretar Avinors interesser, og at blant annet markedsrisiko, fastsetting av kostnadsgrunnlaget, og prising av selskapets kapital i for stor grad ivaretar Avinors interesser. Vi forutsetter at departementet følger opp dette gjennom det videre arbeidet med Ytelsesplanen.

     

    Behovet for konkurranseutsetting av tårn- og innflygingstjenester er stort. Erfaringene fra den nylige avsluttede anbudsprosessen på Torp illustrerer dette, og potensialet for reduserte kostnader er betydelig. Avinor gir selv i egen pressemelding uttrykk for at konkurransen har bidratt til å skjerpe selskapet, noe som tilsier at slik konkurranseutsetting også snarest bør iverksettes på flere tårn i Norge. Vi viser ellers til de anbefalinger som konsulentselskapet Helios har fremlagt, som skisserer en forholdsvis rask igangsetting av en slik prosess.

     

    I denne sammenheng er det viktig at selskapet Avinor Flysikring er uavhengig av resten av Avinor konsernet. Det er mulig at man juridisk kan etablere et selskap i konsernet som tilbyr tjenester med Avinor også som innkjøper. Dette er likevel etter vår vurdering lite hensiktsmessig, og er åpenbart egnet til å skape tvil om Avinor lufthavn håndterer en slik konkurransesituasjon uhildet. Likeså vil dette kunne medvirke til en tregere iverksetting av konkurranseutsettingen, og at denne tilrettelegges på en måte som ikke stimulerer til en reell fungerende konkurranse. NHO Luftfart ber departementet legge til rette for at Avinor Flysikring etableres som et eget selskap uavhengig av lufthavndriften. Etter vår vurdering kan eierskapet ligge i Samferdselsdepartementet, men også tilknytning til eksempelvis Næringsdepartementet kan vurderes. Det vises for øvrig til vårt høringsinnspill til konsulentrapporten fra Helios.

     

    NHO Luftfart støtter Avinors satsing på fjernstyrte tårn. Dette vil kunne gi en betydelig forenkling og rasjonalisering av tjenesten, og styrke Avinor Flysikrings konkurransekraft. Samtidig gjør Avinor et poeng av at denne satsingen er muliggjort gjennom et tett samarbeid mellom lufthavn og flysikringstjenesten innenfor dagens konsernmodell. Vi mener derfor at det videre utviklingsarbeidet bør skje i et samarbeid mellom Avinor Flysikring og Avinor lufthavn på de lufthavnene som ikke legges ut for konkurranseutsetting nå. Dermed kan man etablere slike samlede fjernstyrte tårn konsepter for de grupper av lufthavner hvor dette anses hensiktsmessig.

     

    NHO Luftfart vil understreke at arbeidet med fjernstyrte tårn og konkurranseutsetting av andre tårn bør skje parallelt. Det ene er ikke til hinder for det andre – snarere tvert imot. Når fjernstyrte tårn løsninger er etablert og fungerer godt, kan disse på sikt også konkurranseutsettes.  Dette fordrer imidlertid klare og entydig kontrakts- og ansvarsforhold mellom partene, og som ikke er innelåsende mot en aktør i forhold til fremtidig konkurranseutsetting også innenfor dette segmentet.

     

  5. Videreutvikling av Service Level Agreements (SLA)

 

NHO Luftfart har sammen med de større flyselskapene fremforhandlet en såkalt Service Level Agreement med Avinor. Denne gjelder for større flyplasser og fastsetter noen kvalitetsindikatorer for tjeneste leveransene. Ved større avvik må det betales en viss økonomisk kompensasjon.

 

Intensjonen med avtaleverket er at dette skal bidra til sterkere markedsretting i Avinor. I tillegg kan slike avtaler skjerpe alle involverte parter i driften. Erfaringene så langt er positive, men etter bransjens syn er det behov for en gjennomgang og revisjon av avtaleverket som forsterker forpliktelsene, og gir et mer reelt økonomisk ansvar for Avinor for driftsmessige konsekvenser som skyldes selskapet selv.

 

De økonomiske konsekvensene blir store for flyselskapene ved forholdsvis små avvik i servicenivået på noen kritiske områder. Strengere krav tilsi at Avinor setter inn mer ressurser på kritiske områder, og spesielt der de økonomiske kravene kan bli store. Samtidig må selskapet, også økonomisk, ta et vist ansvar for de økonomiske konsekvensene av manglende kvalitet i tjenesteleveransene, eksempelvis ved bagasjestopp o.l.

 

NHO Luftfart mener at det er behov for en gjennomgang av hvilke hovedområder som skal dekkes av en slik avtale, nivået på servicemålene, og at Avinor får et mer reelt ansvar for de økonomiske konsekvensene ved avvik. I dag står ikke de økonomiske kompensasjonskravene i forhold til de økonomiske konsekvensene for flyselskapene som følge av uregelmessigheter. Kompensasjonen skal først og fremst gi incentiver til Avinor ved at manglende tjenestestandard skal ha en konsekvens, men også at disse skal bidra til å dekke de økonomiske tapene for flyselskapene. Dette vil kunne gi et mer reelt kunde – leverandørforhold, og forsterke forretningskulturen i Avinor. Det må ha en konsekvens å ikke levere det avtalte produkt/tjeneste.

 

NHO Luftfart mener også at det bør vurderes hvilke flyplasser som bør omfattes av SLA. I dag er dette begrenset til de største lufthavnene, og servicenivå og kompensasjonskrav er noe differensiert mellom de store og litt mindre lufthavnene. Vi mener at slike ordninger bør gjøres mer allmenne i Avinor, blant annet for å utvikle en sunn forretningskultur i hele virksomheten.

 

NHO Luftfart mener at departementet må gi klare signaler i eiermeldingen om at Avinor må videreutvikle avtaleverket med flyselskapene på dette området. Avinor må som et kommersielt selskap i større grad ta et reelt økonomisk ansvar for sine tjenester på linje med andre kommersielle virksomheter i samfunnet.

 

  1. Forenkling og samordning av driftsoppgaver

    NHO Luftfart mener at det er et stort potensiale for å effektivisere og forenkle driftsoppgaver på ulike lufthavner. Dette gjelder spesielt på mindre lufthavner, hvor også tidligere benchmarkutredninger i regi av departementet viser at de mindre lufthavnene har et betydelig potensiale for effektivisering. Vi mener at oppgaver kan forenkles, og samordnes, eksempelvis gjennom samordning mellom flyselskapenes bakkehåndtering og andre driftsoppgaver på lufthavnen. Vi har for eksempel merket oss at noen mindre ikke-statlige lufthavner har samordnet oppgaver på en annen måte enn Avinor. Likeså mener vi at Avinor i større grad kan konkurranseutsette ulike tjenester, slik som nå blir gjort når Avinor overtar hele driften ved lufthavnen i Bodø. Et egnet område kan være brann- og havaritjenesten, som på mindre lufthavner også kan ses i sammenheng med andre driftsoppgaver på lufthavnen.

     

    Vi er selvfølgelig klar over at departementet ikke kan eller bør detaljstyre Avinor i slike spørsmål. Avinor er også i kontakten med bransjen positiv til slike tiltak. Samtidig er jo incentivene for å gjennomføre kraftige drifts- og effektiviseringstiltak forholdsvis svake. Vi mener derfor at det er behov for tydelige signaler fra eier om at det forventes omstillingstiltak for effektivisering av driften av lufthavnene, noe som også er nødvendig for å skape en bærekraftig økonomi for disse lufthavnene i et langsiktig perspektiv.

 

  1. Noen andre kommentarer

     

Avinors mål og strategier

Avinor skisserer fire overordnede målsettinger for selskapet. Mål 2 og dels mål 4 er relatert til begrepet "kunde". NHO Luftfart vil minne om at kundebegrepet ikke er entydig, og at flyselskapene i mange sammenhenger mener at Avinor definerer den reisende som kunden når det i realiteten er flyselskapet som er den reelle kunden. Det er derfor viktig at Avinor overordnede mål knyttes til kjernevirksomheten, nemlig å tilrettelegge for en smidig og effektiv trafikkavvikling. Flyselskapene er Avinors hovedkunde, og disse har behov for en mest mulig smidig terminalvirksomhet som gjør at de reisende kommer enklest mulig til og fra flyene, og at trafikkavviklingen og bakkeoppholdene blir så korte og effektive som mulig.

 

 

Strategisk eiendomsutvikling

Avinor har over tid aktivt lagt til rette for verdiutvikling av eiendomsmassen, både på lufthavnen og i nærområdene. I utgangspunktet er dette positivt, og vil styrke den samlede økonomien i Avinors lufthavnvirksomhet. Samtidig er det flyselskapenes evne til å utvikle trafikk og nye markeder som bidrar til å økt verdi og inntjening for Avinor. Flyselskapene opplever nå i sterkere grad at flyselskapenes suksess med å utvikle ny trafikk bidrar til at prisene for leie av arealer til flyplassrelatert virksomhet både på og ved lufthavnen presses opp, og at kostandene for fly- og handlingsselskapene øker. Avinor har monopolmakt i forvaltning av grunn og anlegg, og kan således sette prisene for andre lufthavnbrukere svært høyt. NHO Luftfart mener at Avinors kommersielle prisstrategier ikke kan legges til grunn i forhold til den luftfartsrelaterte virksomheten.

 

Avinor ønsker også å styrke innsatsen med verdiutvikling av eiendommer, og over tid realisere verdier som skal styrke selskapets soliditet og egenkapital. Eksempelvis ble nylig Hotell Radisson Blu Gardermoen solgt med en regnskapsmessig gevinst på om lag 1,3 milliarder kroner, som ble brukt til å styrke selskapets egenkapital. NHO Luftfart vil vise til at kostnader knyttet til kommersielle utvikling utgjør en del av beregningsgrunnlaget for lufthavnavgiftene. Den verdioppbyggingen som slike kommersielle prosjekter innebærer bør derfor også komme flyselskapene til gode i form av lavere avgifter. Det er ikke riktig at flyselskapene indirekte deltar i slike kommersielle prosjekter uten at også gevinstene henføres til disse.

 

Kommersiell virksomhet på lufthavnene

NHO Luftfart noterer seg at Avinor, som tidligere, skisserer en fortsatt sterk satsing på kommersiell virksomhet på lufthavnene. Selskapet ønsker å være en aktiv tilrettelegger for de reisendes behov og ønsker, og det forventes en fortsatt vekst i den kommersielle kapasiteten. NHO Luftfart støtter i det alt vesentlige en slik utvikling, men ønsker å påpeke at Avinor ikke må la en slik satsing gå på bekostning av kjernevirksomheten. Det er heller ikke ønskelig at Avinor utvider sin kommersielle satsing til tjenester/områder som naturlig ivaretas i andre deler av reisekjeden.

 

Samfunnspålagte oppgaver

Avinor angir at selskapet er pålagt en rekke samfunnspålagte oppgaver, og at kostnadene for disse anslås å være i størrelsesorden 5-600 millioner kroner per år. NHO Luftfart ønsker å påpeke at det i praksis er flyselskapene som finansierer denne virksomheten. I et konkurranseutsatt luftfartsmarked vil dette bety at de norske flyselskapene vil få en uforholdsmessig høy kostnadsbase som svekker selskapenes konkurransekraft, noe som ikke er bærekraftig over tid. Det er derfor absolutt nødvendig at det ryddes opp i dette, og at rette bruker betaler for de tjenester som Avinor tilbyr. Det blir helt feil at kommersielle flyselskaper, og i det alt vesentligste de norske flyselskapene, skal finansiere tjenester for andre virksomheter. Dette var kanskje mer naturlig tidligere når flyselskapene gjennom konsesjonsordninger hadde enerettigheter til ruter, og fikk godkjent nivået på flyprisene. Myndighetene har senere deregulert flymarkedet, og det er således nødvendig at slike historiske ordninger avvikles.

 

NHO Luftfart ønsker spesielt å peke på noen områder som det nå bør gjøres noe med:

 

  1. Beredskap og utvidet åpningstid for ambulansetjenester utgjør en kostnad på ca 150 millioner kroner. NHO Luftfart mener det er urimelig at disse kostnadene skal dekkes av flyselskapene. Vi anmoder departementet om å sørge for at relevante helsemyndigheter dekker kostnadene ved denne virksomheten, og at denne kostnaden tas ut av beregningsgrunnlaget for de ordinære lufthavnavgiftene.

  2. Kostnader til utdanning av flygeledere og betjenter til AFIS, militær flysikringstjeneste, flyværtjeneste, og kunngjøringstjenester er anslått å koste 145-180 millioner kroner per år. Med tanke på en forestående konkurranseutsetting av flysikringstjenester er det helt avgjørende for å sikre en likeverdig og fungerende konkurranse at kostandene til utdanning av personell tas ut av Avinor, og håndteres innenfor det offentlige utdanningssystemet på samme vis som innenfor andre profesjonsutdanninger. Oppgaver av samfunnsmessig karakter, så som flyværtjeneste og kunngjøring mv. må også håndteres på en ikke diskriminerende måte mellom de ulike tilbyderne innenfor flysikringsvirksomheten. En gjennomgang av dette er viktig dels for å sikre en fungerende og likeverdig konkurranse innenfor flysikringstjenester, men også for at riktig bruker av tjenestene blir belastet. Vi ber derfor departementet avklare de prinsipper som må ligge til grunn for dette, og forelegge dette for Stortinget i den kommende eiermeldingen.

  3. Kostnader knyttet til flyskoler er anslått til 10-15 millioner kroner per år. Tilsvarende har bl.a. Sandefjord Lufthavn AS årlige flysikringskostnader på om lag 5 millioner knyttet til flyskoler som belastes fra Avinor Flysikring. Vi anmoder departementet om å sørge for at relevante myndigheter dekker disse kostnadene.

     

Avslutning

NHO Luftfart mener at eierstyring av et så markedsdominerende selskap som Avinor er krevende. Når Samferdselsdepartementet i tillegg er ansvarlig luftfartsmyndighet, og økonomisk regulator av Avinor, står man ovenfor en utfordrende balansegang. NHO Luftfart er i tvil om alle disse rollene bør ligge på ett departement. Samtidig fordrer dette en tydelig eierpolitikk, slik at alle parter kjenner forutsetningene for statens eierstyring av Avinor. Vi anmoder derfor departementet om å ta tak i temaområdene nevnt ovenfor, og at disse gjennomgås grundig i eiermeldingen til Stortinget.

 

Vi imøteser departementets oppfølging, og står gjerne til tjeneste med mer informasjon dersom ønskelig.

 

 

 

 

 

 

 

Med hilsen

TLNHO Luftfart

 

 

 

 

Torbjørn Lothe

Administrerende direktør

 

Copyright NHO Luftfart - Postadresse: Postboks 5474 Majorstuen, 0305 Oslo.
Telefon: 23 08 85 70 |  E-post: nholuftfart@nho.no

NHO